TelecomTV — универсальная масштабируемая платформа предоставления мультимедийных услуг

Центр обработки данных обеспечивает непрерывность бизнес-процессов и повышает коэффициент доступности

BCC вошла в пятерку лидеров в предоставлении ИТ-услуг (Рейтинг РА «Эксперт» — «Российские ИКТ, 2010»)

ИТ в госсекторе: от электронного документа до электронного государства (Круглый стол "Сетевого журнала")

Источник информации: http://www.setevoi.ru/cgi-bin/text.pl/magazines/2005/10/20

На страницах “Сетевого” регулярно появляются статьи, освещающие процесс информатизации госсектора, но только материал Круглого стола позволяет увидеть срез ситуации в целом. Из года в год мы отслеживаем изменения, происходящие в данном секторе рынка, с радостью отмечая инициативы регионов, рост количества успешных проектов и все более зрелый подход государственных служащих к использованию ИТ. Проблемы, конечно, есть (информационная разобщенность ведомств, вечная нехватка квалифицированных специалистов, недостаточность законодательной базы, дефицит финансов и др.), и о них мы тоже говорим. Но хотелось бы напомнить, что любую проблему можно рассматривать и как препятствие, и как трамплин, а вы уж сами решайте, что для вас предпочтительней.

На очередном заседании круглого стола “Сетевого” присутствовали руководители и представители компаний: Avaya, Aladdin, “Ай-Теко”, ВСС, КРОК, ФОРС, “Систематика”

Н. Шагурина: Информатизация государственного сектора экономики, госучереждений и служб продолжается уже несколько лет. Госсектор – один из крупнейших, а потенциально и самый масштабный клиент ИТ-компаний. Нам хотелось бы знать, как идет процесс информатизации государственных органов. Какие изменения произошли в этой сфере в нынешнем году? Какое влияние оказало реформирование?

Илюхин

Игорь Илюхин, руководитель направления по работе с государственными учреждениями компании “Систематика” (входит в состав холдинга НКК)

И. Илюхин: Для ИТ-компаний рынок госпредприятий и организаций является, с одной стороны, самым крупным и желанным заказчиком, а с другой – весьма рискованным. В прошлом году многие ИТ-компании это ощутили в связи с реформой органов госуправления.

В. Сердюков: Госструктуры, бесспорно, в последние годы стали одними из наиболее значительных потребителей услуг ИТ-рынка. Это обусловлено огромным количеством людей, занятых в системе государственного управления, масштабностью решаемых задач и, несмотря на предпринятые усилия, все еще невысокой степенью автоматизации процессов в органах власти. Для того чтобы сделать эффективным сложный механизм управления государством с помощью информационных технологий, требуются огромные ресурсы – не только материальные, но и человеческие.

Любые масштабные изменения в органах власти, безусловно, сказываются на процессах информатизации – меняются организационные схемы и в соответствии с ними перестраиваются обслуживающие их системы автоматизации.

Савинов

Александр Савинов, заместитель директора департамента информационных технологий компании КРОК

А. Савинов: На протяжении последних четырех лет наша компания является одним из лидеров по предоставлению ИТ-услуг для госсектора. Действительно, в прошлом году в связи с административной реформой у некоторых интеграторов, и в том числе у нас, произошла некоторая заминка в рабочем процессе, связанная с истечением срока тендеров, были кадровые перемещения в министерствах и ведомствах. Но пул интеграторов, работающих с госсектором, ограничен, в основном это крупные компании, и они обладают достаточной финансовой стабильностью, чтобы благополучно пережить сложные времена. В конце концов бюджет был определен, и к концу года госорганизации постарались реализовать намеченное; поэтому мы работали очень напряженно.

Д. Кондратьев: Следует отметить, что в нынешнем году ситуация существенно изменилась к лучшему. Финансирование продолжено, появилась определенность в бюджете. Мы четко понимаем, как процесс будет идти дальше, что нам надо делать для развития каждого проекта, и все работы ведутся планомерно.

Сабанов

Алексей Сабанов, коммерческий директор компании Aladdin

А. Сабанов: С коммерческими структурами нам взаимодействовать легче и удобнее, чем с госпредприятиями и тем более с государственными органами. Но мы как вендоры не работаем с заказчиком напрямую, а действуем через партнеров, которые непосредственно выполняют проекты. Наша задача – гарантировать надлежащее качество и своевременную поставку. Вендора всегда волнует одна проблема: чтобы вся функциональность была задействована адекватным образом, чтобы не было претензий к нашей собственной разработке. Ведь зачастую интегратору не хватает времени или квалификации, и он использует далеко не все возможности продукта или применяет их некорректно. А в результате о продукте складываются нелестные отзывы.

Н. Шагурина: Сместились ли акценты в госзакупках от оборудования в сторону бизнес-приложений, сложной интеллектуальной продукции?

Кузнецова
Лариса Кузнецова, директор отделения по работе с корпоративными клиентами компании ФОРС

Л. Кузнецова: Да, определенно. Косвенно об этом можно судить и по тому, что многие компании, ранее специализировавшиеся преимущественно на поставках техники, теперь стали активно развивать подразделения, которые предоставляют услуги в области IT-консалтинга и разработки информационных систем.

В. Сердюков: Несмотря на то что насыщение государственных структур оборудованием имеет вполне реальное обоснование (эффективность работы многих госучреждений значительно повышается даже путем простого ввода в процедуры элементарных средств автоматизации с использованием текстовых редакторов, электронных таблиц, электронной почты), необходимость автоматизации бизнес-процессов в целом сегодня осознается практически всеми государственными чиновниками высокого уровня. Но масштабная реализация таких сложных проектов существенно тормозится отсутствием квалифицированных специалистов в госструктурах, сложностью их привлечения на невысокие зарплаты, неприятием отдельными чиновниками дополнительных механизмов контроля, нехваткой реальной практики построения систем таких масштабов у игроков ИТ-рынка и многими другими осложняющими факторами.

Д. Кондратьев: Процесс информатизации госсектора начался четыре-пять лет назад, и постепенно заказчики стали лучше понимать, для решения каких проблем закупаются ИT-продукты. Более того, отслеживается и экономический эффект – кстати, вопреки нашим ожиданиям оценивать его оказалось совсем не так сложно. Надо сказать, что сейчас деньги явно начинают тратиться более разумно.

Л. Кузнецова: Раньше оборудование закупалось по принципу “все самое лучшее” независимо от цели. Теперь же, наоборот, параметры закупаемой техники диктуются функционалом создаваемых информационных систем. То есть сегодня главной целью стало создание отлаженного программно-технического комплекса.

И. Илюхин: Постепенно госструктуры пришли к такому интересному положению. Умный и грамотный айтишник может проинформировать: технологически существует возможность сделать это, это и вот это. А что именно нужно реализовать, должен определить уже руководитель организации. Если он ставит конкретную задачу – скажем, уменьшить срок обработки документов, или повысить точность оценок, или ускорить обработку каких-то данных – то ее можно решать, а если не ставит, то никому совершенно не интересно, что все это технически осуществимо. А вопрос, хочет ли чиновник эффективно управлять или нет, относится уже совсем к другой сфере.

А. Савинов: В ИТ-бюджетах госорганизаций доля, приходящаяся на поставку оборудования, все еще намного превышает долю услуг и ПО. По моему впечатлению, это соотношение составляет примерно четыре к одному. Технику модернизируют и обновляют постоянно. Но нельзя забывать, что при этом речь идет о “средней температуре по больнице”. На примере отдельных передовых госорганизаций мы наблюдаем положительный сдвиг в сторону увеличения объема закупок услуг, но их вклад в общую картину по госсектору в целом не так велик.

Л. Кузнецова: И это не удивительно. Ведь если у вас есть распределенная автоматизированная информационная система, пусть даже с совершенно идентичным ПО в каждом филиале, для того чтобы она заработала, все равно во все эти филиалы нужно закупить технику; так и возникает это соотношение. Создание ИТ-инфраструктуры в государственных учреждениях и ведомствах еще далеко не завершено, и пока эта задача решена не будет, о превалировании в бюджетах услуг и сложных интеллектуальных продуктов речь не пойдет.

А. Сабанов: Осознание реальных потребностей приходит, но не так быстро, и часто еще принимаются неподготовленные или недостаточно подготовленные решения. Но все же в целом задачи сейчас ставятся более грамотно. Почему? Да потому что в министерствах и ведомствах появилось немало людей, пришедших из коммерческих структур. И приходят они оттуда с правильным пониманием логики и задач ИТ. Смещение акцентов в сторону удовлетворения бизнес-потребностей с помощью сложных интеллектуальных решений произошло благодаря приходу свежих умов, уже успевших поработать в разных сегментах рынка. Правда, поскольку в настоящее время институты выпускают весьма слабых специалистов, скоро, боюсь, этот процесс затормозится.

Н. Шагурина: Большой проблемой для учреждений госсектора остается разобщенность различных ведомств, в том числе и в области взаимодействия ИТ-систем. Какова ситуация с выработкой стандартов такого взаимодействия? Некоторые ИТ-директора полагают, что работа по стандартизации и формулированию общего “ИТ-языка” может вестись в рамках программы “Электронная Россия”. Что происходит с этой программой сейчас?

Сердюков
Владислав Сердюков, вице-президент группы компаний ВСС

В. Сердюков: Такие направления действительно присутствуют в составе задач “Электронной России”: за этот год были подготовлены основы для создания единой системы межведомственного взаимодействия, запланированы пилотные проекты в этой области. Но поскольку ключевым здесь является термин “взаимодействие”, то очень многое зависит от позиции собственно государственных органов – министерств и ведомств, каждое из которых до настоящего времени проводило самостоятельную политику в сфере информатизации. Конечно, в этом случае сохраняется высокая степень ответственности за результаты собственной деятельности, но значительно снижается влияние координирующих механизмов. Мининформсвязи за последнее время предприняло реальные шаги по изменению сложившейся ситуации – была подготовлена и принята Концепция информатизации органов государственной власти, началась последовательная реализация шагов по ее исполнению.

Понеделко
Андрей Понеделко, директор департамента разработки информационно-аналитических систем ЗАО “Ай-Теко”

А. Понеделко: Если мы говорим об информатизации государства, то очевидно, что речь идет о проектах очень большого масштаба, которые должны основываться на общих, единых подходах. Такого рода концептуальные вещи необходимо планировать как минимум на пять лет вперед. Если концептуальный план определен и четко сформулирован, то происходящие реформы не будут накладывать на него заметный отпечаток. Была хорошая идея создания программы “Электронная Россия”. Следовательно, ее надо методично и последовательно воплощать в жизнь, а не откладывать до завершения каких бы то ни было реформ. Но дело не только в этом.

Под автоматизацией госсектора до сих пор подразумеваются отдельные, частные проекты, которые покрывают лишь те или иные сферы. Активной глобальной деятельности в области ИТ на государственном уровне не наблюдается. Существуют стандарты, но в результате принятия закона “О техническом регулировании” в 2002 году они имеют статус рекомендательных. Конечно, по мере того как развиваются технологии и складывается новая практика управления, в них должны вноситься изменения, но кардинально изменяться они не должны. Есть стандарты, разработанные еще в 80-х годах, – они базируются на вполне здравых и действенных идеях. Как бы ни менялась ситуация, новые стандарты не должны противоречить старым, а этого пока нет. Так и с программой “Электронная Россия”: есть определенное движение в ее реализации, но единство подхода к коррекции с учетом взаимодействия ведомств отсутствует.

А. Савинов: Важные для автоматизации госсектора вопросы межведомственного взаимодействия все-таки должны решаться на уровне государства в целом. Здесь требуется создание законов, регулирующих деятельность информационных систем. Разница между выработкой государственных стандартов и стандартов отдельного учреждения, несомненно, очень велика, а все компании-интеграторы работают на уровне конкретного ведомства, конкретного заказчика. Достигнутый же уровень межведомственного взаимодействия мне кажется недостаточным.

А. Сабанов: Было бы точнее сказать, что межведомственные барьеры не только остаются, но их преодолением еще по-настоящему и не начали заниматься. На ведомственных конференциях только лишь решается проблема налаживания нормального информационного обмена внутри самих ведомств.

И. Илюхин: Сейчас мы как раз вплотную подошли к такому этапу, когда дальнейшую автоматизацию ведомств начитают серьезно тормозить проблемы межведомственного обмена. Два-три года назад, когда мы приступали к автоматизации органов социальной защиты, этим еще можно было заниматься автономно, опережая общий уровень. А сейчас, когда информационные системы в ряде регионов в целом выстроены, необходим скоординированный обмен данными между ИС паспортных столов, жилищных контор и ЗАГСов. Но тут мы уже сталкиваемся с вопросами, которые не могут быть решены внутриведомственно, а также с организационными проблемами.

Актуальность создания систем межведомственного взаимодействия очевидна не только нам – в рамках “Электронной России” в передовых регионах уже осознана необходимость создания действительно комплексных систем автоматизации деятельности чиновников, так называемого “электронного правительства”. Мы разработали концепцию построения такой системы и в апреле представили ее на российском стенде выставки CeBit. Сторонниками решений уровня “электронного правительства” выступают и ведомства. Каждое ведомство, далеко продвинувшееся в области информатизации, теперь хочет сделать еще один шаг вперед, а без организации межведомственного взаимодействия это уже не получается.

Ситуация в передовых ведомствах, передовых регионах, да и в рамках ФЦП “Электронная Россия” в целом демонстрирует возможность выхода в сфере информатизации органов власти на качественно новый уровень. Вопрос лишь в том, где этот процесс должен начаться, в каких точках нужно сконцентрировать усилия для достижения этого нового качества?

Самое главное – нужно выделить организацию или область, в которой есть сильный лидер-управленец, отчетливо понимающий необходимость автоматизации.

Вариантов видится три: ведомства федерального уровня, передовые регионы и дирекции федеральных целевых программ. Что касается федеральных ведомств, то здесь возможностей управления, а зачастую и финансирования достаточно для реализации масштабных задач, но эти задачи в основном внутриведомственные. Федеральные целевые программы не выглядят настолько цельными, управляемыми образованиями, чтобы в их рамках можно было наладить систему управления межведомственным взаимодействием.

Наиболее реальной точкой приложения усилий, таким образом, видятся передовые регионы, где есть сильные управленцы, накоплен опыт автоматизации ключевых областей, а в последнее время появились и очень значительные финансовые ресурсы. В таких регионах сегодня фактически началось строительство местных “электронных правительств”.

Архитектура этих систем по большому счету проста – есть три основных предмета, которые нужно учитывать: люди, земля с объектами недвижимости и деньги. Как только удается наладить учет, возникает естественное требование, чтобы все системы работали с одной базовой информацией. Пока эта информация еще рассредоточена по разным ведомствам – как по учету людей, так и по учету недвижимости. Ни в одном регионе все целиком эти держатели информации еще не автоматизированы, но есть такие, где данная задача решена частично. А ведь как только появляются хотя бы два таких автоматизированных ведомства, уже можно пытаться наладить их взаимодействие.

Некоторое время назад мы сделали регистр учета населения для Петербурга. Это красивое, хотя и довольно сложное решение являет собой пример, когда регион самостоятельно создает систему для решения собственных задач. Вслед за Питером и Москвой системы такого рода стали рассматривать еще несколько регионов. А сегодня уже все регионы, как средние, так и мелкие, вынуждены переходить на подобное программное обеспечение. Министр здравоохранения и социальной защиты г-н Зурабов заключил соглашения о предоставлении данных практически со всеми субьектами федерации. Это вызвало большое напряжение в региональных органах соцзащиты и потребовало срочного выполнения большого объема работ, но в результате вся социальная сфера сделала качественный шаг вперед. Работа пошла совсем в другом ключе: если есть обязательства перед федеральными структурами, адекватно этим обязательствам ставится техническая задача, и уже под ее решение находятся деньги. И во многих регионах благодаря этой ситуации стал возможен серьезный рост бюджетов на информатизацию ведомств социальной защиты – буквально с одного миллиона до десятков, разрабатываются региональные целевые программы и т.д.

Н. Шагурина: Каким образом происходит осмысление процессов автоматизации госсектора? И есть ли это осмысление, ощущаете ли вы его наличие?

В. Сердюков: Осмысление происходит как на стороне заказчиков работ, так и на стороне исполнителей – участников рынка. Сегодня в высших эшелонах власти повсеместно прививается практика оценки по конечному результату. Усиливается контроль за расходованием бюджетных средств, повышается ответственность руководителей государственных структур.  Это не может не стимулировать выработку более эффективных решений в процессах управления и безусловно отражается на качестве реализуемых ИТ-проектов.

И. Илюхин: Да, мы его отчетливо ощущаем. Год за годом деньги на ИКТ выделяются, что-то продвигается, работы выполняются. Объективно говоря, процесс идет, значит, есть люди, которые его продвигают. Хотя часто это больше похоже не на институциональное движение, а на личную активность отдельных руководителей. И насколько они успевают этой деятельностью заниматься, настолько и продвигаются в выбранном направлении.

А. Сабанов: В ИТ-отделах министерств сидят далеко не полтора человека, отвечающих за компьютеры, как, возможно, кто-то себе представляет. Сейчас там действуют полноценные отделы, и мало того, есть определенное дублирование функций. То есть осмысление процесса автоматизации идет, но, как всегда, не с той скоростью, какая нам желательна.

Кондратьев
Дмитрий Кондратьев, менеджер-директор по России и СНГ компании Avaya

Д. Кондратьев: Системные интеграторы с каждым годом улучшают качество реализации проектов, а кроме того, у них растет понимание процессов, автоматизацией которых они занимаются, постановка задачи постепенно выполняется более грамотно с технической стороны, более сбалансированно составляется бюджет. Однако все еще остаются нерешенные вопросы. Так, сегодня становится ясно, что сами ведомства должны более точно формулировать свои бизнес-задачи. Вспомним, к примеру, недавнюю инициативу по созданию веб-сайтов для ведомств. Там очень не хватало четкого определения поставленной задачи, а ведь это – необходимое условие успешной реализации любого ИТ-проекта. Да и представление о практической значимости таких интернет-ресурсов было со стороны госструктур недостаточно ясно сформулировано.

И. Илюхин: Мне кажется, что в этом конкретном случае все не так плохо – вы, наверное, помните, что 2003 году правительством было выпущено так называемое 98-е постановление о представлении информации о деятельности органов власти в источниках общего пользования. Там дается длинный, страницы на три, перечень информации, обязательной для публикации. В прессе все это публиковать невозможно, так что сайты здесь – самый подходящий механизм, обеспечивающий открытость деятельности органов власти, и задача, я думаю, здесь была поставлена грамотно, но не на техническом уровне, а на управленческом.

Д. Кондратьев: То, что государство пытается создать возможность массового доступа к электронным порталам, – это понятно и правильно. Но нельзя же сбрасывать со счетов другую проблему: в России интернет пока еще является далеко не оптимальным средством взаимодействия органов власти и народа и определенно не самым массовым. Его внедрение в различных областях жизни общества и государства осуществляется крайне неравномерно. Низким остается уровень распространения персональных компьютеров и компьютерной грамотности населения. Согласно статистике только 10% граждан имеет доступ в интернет, к тому же территориально и материально его доступность очень неравномерна. Существуют серьезные диспропорции в уровне доступности информационно-коммуникационных услуг для населения отдельных регионов.

В то же время телефонные обращения граждан в госорганы с помощью call-центров могли бы при правильном подходе значительно оптимизировать деятельность госслужб. Так, к примеру, можно было бы избежать очередей на прием к чиновникам, позаботиться о тех, для кого проблематично попасть в кабинет в силу каких-либо обстоятельств, решить другие проблемы. Среди приоритетов и стратегических направлений этой работы – создание и развитие опорной сети телемедицины, формирование информационной образовательной среды, обеспечение общественной безопасности и многие другие вопросы. К сожалению, далеко не всегда задачи социального обслуживания ставятся исходя из этих соображений, хотя техническая сторона дела решается, как правило, успешно.

Вторая серьезная проблема напрямую связана с разобщенностью ведомств. Сегодня каждое из них строит свою сеть и свою телекоммуникационную систему под собственные потребности. Такая сеть – предмет гордости ведомства, она регулярно модернизируется, на ее обслуживание затрачиваются значительные средства. При этом наполненность таких сетей трафиком далеко не всегда соответствует их возможностям. Дело в том, что функциональные задачи, для решения которых могли бы понадобиться эти линии связи, формулируются не так быстро, как планировалось при проектировании. В тех редких случаях, когда такие задачи все-таки появляются, сразу возникают достаточно сложные проблемы взаимодействия сетей. При этом, к сожалению, часто оказывается, что государство уже вложило значительные средства в параллельное строительство телекоммуникационных инфраструктур. Думаю, логично было бы ожидать, чтобы Министерство информатизации и связи курировало бы эту тему и не допускало возникновения подобных ситуаций. Уверен, что проекты по созданию государственной телекоммуникационной инфраструктуры нуждаются в централизованном управлении.

И. Илюхин: Без сомнения, постановка задач – важнейший этап, мы тоже сталкивались с этой проблемой, но с несколько другой стороны, и на более локальном уровне. В последние годы необходимость решения определенного круга задач автоматизации была обусловлена назревшими потребностями социальной сферы. Так сложилось, что мы занимаемся именно этой областью. В ней островки правильной постановки задач нам могут быть видны, а уважаемым коллегам – нет, так как эти задачи правильно и четко поставлены не в масштабах страны, а на местном уровне. Если в отдельном городе конкретный человек четко поставил задачу, то появляются и реальные результаты. В Петербурге, например, исчезли очереди в собесах. Это прямой результат продуманной автоматизации, поскольку благодаря ей операционисты стали меньше времени тратить на обслуживание каждого человека. Появился call-центр, через который принимаются телефонные звонки и выдается нужная справочная информация. Конкретная локальная проблема решена. Но это произошло только внутри одного ведомства, а дальше развитие должно идти в рамках той самой системы управления масштаба субъекта РФ. Мы и наши коллеги не раз убеждались, что внутри отдельных ведомств есть кому и задачу поставить, и проект довести до завершения, но при переходе на уровень систем класса электронного правительства ситуация складывается совсем иначе.

Д. Кондратьев: Здесь возникает еще одна системная проблема – проблема подхода: задачи решаются реактивно. Вероятно, проактивный, еще точнее, инициирующий подход дал бы совсем иные результаты.

И. Илюхин: Действительно, ИТ-проекты иногда служат инструментом управления изменениями. Вовлечь свое ведомство в проект, развернуть его и поставить исполнителей перед необходимостью принять изменения бывает проще, чем обсуждать и согласовывать будущие изменения с теми, кого они коснутся и чью работу изменят.

Н. Шагурина: О “лоскутной автоматизации” промышленности и других отраслей экономики говорилось достаточно много. Как обстроит дело в госсекторе? Есть ли здесь продвижения от “лоскутного” подхода к интегрированным, целостным решениям?

Л. Кузнецова: Видимо, до решения этой проблемы еще далеко. Такое положение дел определяется наличием нескольких источников финансирования и распределения средств. Есть три больших “кошелька”, три источника инвестиций в информатизацию: это средства федерального бюджета, выделяемые ведомствам, различные целевые программы и проекты Всемирного банка. Анализ конкурсов на разработку информационных систем показывает, что часто цели и задачи проектов дублируются. Отличие только одно – источник финансирования. Поэтому я считаю, что “лоскутная” информатизация еще продолжается и остается большой проблемой, требующей решения на государственном уровне. Нередко в самом ведомстве люди, которые занимаются целевыми программами, совершенно не контактируют с теми, кто непосредственно занимается информатизацией. Они и административно разделены. То есть проблема организации эффективного межведомственного взаимодействия существует.

В. Сердюков: Действительно, за прошедшее время, в том числе в связи со сменой руководства многих государственных органов, происходили изменения и в политике их информатизации. Это привело к созданию огромного количества приложений, не связанных друг с другом ни технически, ни идеологически. Но искать теперь ответственных за это совершенно бессмысленно – необходимо строить новые системы на современных принципах, позволяющих использовать весь наработанный потенциал, не теряя того, что уже инвестировано. Такая практика давно зарекомендовала себя в США и Европе – например, использование сервисно-ориентированного подхода в создании приложений. На нашем рынке сегодня также начинают появляться примеры создания систем, не уступающих по функционалу мировым аналогам. Более острой, как мне кажется, сейчас является проблема нехватки квалифицированных аналитиков, способных осуществлять грамотную постановку задач по интеграции приложений.

А. Савинов: Могу привести пример удачного решения одной из федеральных проблем на локальном уровне. Для отделения Пенсионного фонда России по Ярославской области мы реализовали контакт-центр, куда люди могли обращаться за информацией и где был установлен контроль за ее предоставлением. Этот центр принял на себя шквал вопросов, связанных с заменой льгот денежными выплатами. Пенсионеры Ярославской области получили ощутимую обратную связь. Поэтому напряженность, связанная с монетизацией льгот, в Ярославской области была наименьшей, по оценкам ПФ. Проект этот основывался на инициативе отдельного учреждения, подчиненного федеральному ведомству. Подобные проекты есть и в других областях и ведомствах. Это тот реальный опыт решения практических задач, который наиболее ценен. Мне представляется, что такие инициативы имеет смысл синтезировать в рамках “Электронной России”, их нужно обобщать и масштабировать. В отдельных учреждениях уже накоплен немалый опыт информатизации, от него и нужно отталкиваться, использовать как основу для стандартизации.

Л. Кузнецова: Даже передача всех финансов в одни руки не решила бы проблемы. Дело не столько в множественности источников финансирования, сколько в отсутствии единого координационного центра.

Д. Кондратьев: Во время реформ государственного управления в Германии и США проводился анализ функций государственных органов. Каждая из таких функций – это процесс взаимодействия ведомств и граждан, процесс оказания услуг. Так вот, их число в различных странах примерно одинаково и измеряется десятками. У нас же количество этих функций достигает пяти тысяч. По меньшей мере две трети из них, по общему мнению, избыточны. В процессе автоматизации эти пустые, лишние связи мешают реализации необходимых процессов. И пока не будет решено, какие именно сто функций из имеющихся пяти тысяч то или иное ведомство намерено исполнять и нести за них ответственность, нам будет крайне сложно понять, что же, собственно, мы будем автоматизировать.

Кроме того, в отличие от коммерческих структур, в госучреждениях нельзя что-либо автоматизировать, на ходу приспосабливая бизнес-процессы. Здесь можно автоматизировать только состояние “как есть”, а не “как будет”, поскольку именно оно закреплено законодательно. И пока не будет закона, утверждающего, что гражданин, к примеру, должен получить ответ на свой запрос не через месяц, а через два дня, никакой необходимости в масштабной автоматизации не появится. Согласитесь, именно тот, кто поставит эту задачу и сделает ее легитимной, и даст нам всем работу. Тогда же начнет развиваться и межведомственное взаимодействие, будут решаться все остальные проблемы, появятся удостоверяющие центры, контакт-центры. А пока необходимости в автоматизации нет: имея в распоряжении месяц, можно никуда не торопиться, а потому работа в “бумажном формате” будет устраивать всех. Ведь сегодня только личные усилия отдельных руководителей могут изменить картину, а все остальные лишь борются за источники финансирования.

Л. Кузнецова: Раньше в отсутствие финансирования приходилось поневоле автоматизировать только те или иные процессы либо участки. Теперь появилась возможность решать комплексные задачи, обращаться к крупным интеграторам. Министерство отказывается работать с мелкими командами, желая сделать нечто всеобъемлющее и масштабное, поэтому и обращается к крупному системного интегратору. Но такой фирме совсем не хочется заниматься обследованием, вновь вникать во все тонкости и проблемы государственного проекта. Она просто берет на субподряд те же мелкие команды, которые выполняли эту работу раньше, и все идет практически таким же образом, как и до этого, то есть полностью сохраняется та же лоскутная автоматизация, ведь мелкий исполнитель не может прыгнуть выше головы.

Н. Шагурина: В коммерческих структурах реализуется все больше проектов по внедрению электронного документооборота. Другие бизнес-приложения тоже распространяются все шире. Какова ситуация в госсекторе с внедрением систем такого класса? Каковы перспективы внедрения электронного документооборота в государственных учреждениях? Ведь еще несколько лет назад электронный документооборот в госсекторе просто юридически не имел силы. Кажется, что ситуация меняется. Так ли это на самом деле?

В. Сердюков: Ситуация должна измениться с масштабным  введением в реальную практику систем электронной подписи. К сожалению, этот процесс действительно не быстрый, но движение в эту сторону есть. Например, в нынешнем году организован и начал работу удостоверяющий центр на базе Росинформтехнологии, призванный стать основой единой сети федеральных удостоверяющих центров России.

А. Савинов: В государственном учреждении или в коммерческой структуре для организации проектов, затрагивающих документооборот, важны два момента. В первую очередь нужно четко понимать цель автоматизации делопроизводства. Цель совсем не в том, чтобы сделать документооборот электронным. Нужно, чтобы документ проходил различные стадии обработки максимально быстрым, эффективным и прозрачным для всех участников процесса образом. А вторая задача электронного документа – заменить бумажный, она решается с введением электронно-цифровой подписи. Но как только об этом заходит речь, мы упираемся в целый пласт проблем, которые еще очень далеки от разрешения. В коммерческих холдингах уже сейчас есть примеры вполне успешного применения электронного документооборота, в том числе и с использованием ЭЦП. Но для государственных учреждений вопросы придания электронным документам легитимности выходят далеко за рамки информатизации.

А. Понеделко: Серьезная проблема и в том, что функциональные подразделения ведомств и учреждений должны ясно понимать возможности электронного документооборота. Пока еще далеко не все видят какие-либо преимущества в замене бумажных документов электронными. Некоторые полагают, что это действительно позволит ускорить процесс, но многие до сих пор уверены, что легче пользоваться уже налаженным механизмом. Принципиально, что у госструктур существуют свои “внутренние законы”, правила работы, которые регламентируют всю их деятельность, особенно обработку документов. Делопроизводство внутри госпредприятия основывается именно на этих положениях и регламентах, которые в дальнейшем должны быть каким-то образом экстраполированы на межведомственный уровень.

Если говорить об уровне распространения технологий, то пока в наибольшей степени электронный документооборот получил распространение в тех ведомствах, которые непосредственно занимаются финансами. Минфин и Федеральная налоговая служба практически являются законодателями в области организации и внедрения такого способа обмена электронными документами. Более общие государственные регламенты сейчас активно не разрабатываются, да и нельзя наладить электронный обмен информацией с населением, так как уровень компьютеризации слишком низок. Пожалуй, единственным исключением стала Чувашия, где личная инициатива привела к относительно высоким результатам.

А. Савинов: Компания КРОК имеет опыт в организации межведомственного взаимодействия, о котором я могу говорить на примере Центральной избирательной комиссии и кредитных учреждений Центрального банка РФ в рамках реализации выборного процесса. Известно, что кандидаты в депутаты, политические партии и избирательные блоки обязаны открывать так называемые избирательные фонды – специальные счета, на которых аккумулируются средства на проведение предвыборной агитации. Законом о выборах им предписано отрывать такие счета в кредитных учреждениях, имеющих соответствующие лицензии Центробанка, например в Сбербанке России. В свою очередь Центризбирком, избирательные комиссии субъектов РФ и окружные избирательные комиссии для контроля поступления и расходования средств избирательных фондов в абсолютном большинстве случаев устанавливают не бумажное, а электронное взаимодействие с кредитными учреждениями посредством специализированной системы “Клиент – Банк”. Далее сведения о движении средств на специальных избирательных счетах преобразуются в принятые форматы данных ГАС “Выборы” для последующего анализа и контроля. ГАС “Выборы” – это единственная система в гражданских структурах государства, использование которой предписано законодательно, ее неприменение избирательными комиссиями является нарушением закона. Такое регламентирование использования информационных технологий в работе государства и его отдельных структур повышает эффективность и темпы решения задач, в том числе межведомственных.

А. Понеделко: Если говорить о внедрении бизнес-приложений, документооборота в том числе, то пока еще ведомствам хронически не хватает средств для таких проектов. Только в последнее время мы начали сталкиваться с примерами, когда государственная организация исходит не из наличных средств, а из проблем, которые ей нужно решить, и уже под них формирует бюджет, выбирая адекватные продукты и для документооборота, и для управления, и для реализации портальных решений. Но пока это удается немногочисленным самым денежным федеральным ведомствам. В регионах картина значительно печальней. Несмотря на то что финансирование на цели информатизации возросло, средств все равно катастрофически мало. Ведь даже основные, базовые функции не обеспечены, нет элементарной связи, так что о развертывании бизнес-приложений речь идти пока не может.

А. Сабанов: Родные нам проблемы информационной безопасности тоже существенно влияют на развитие электронного документооборота. В отдельных ведомствах есть хорошо развитые работающие системы, но с точки зрения услуг для бизнеса и граждан все это выглядит крайне неравномерно и практически определяется влиянием отдельных личностей. В частности, год назад Федеральная налоговая служба разрешила принимать налоговую декларацию в электронном виде. Это очевидный результат усилий одного из руководителей ведомства, настоящего ИТ-лидера. В свое время г-н Мишустин был заместителем министра финансов. Он поставил задачу, собрал команду, и в итоге была создана многоуровневая система сбора отчетности – грамотная внутриведомственная корпоративная система. В результате эти люди смогли стать публичными, задали свои условия принятия деклараций, объявив при этом, что тех, кто по-прежнему будет подавать бумажные документы, проверять будут чаще и тщательней.

Рынок систем обеспечения безопасности очень плотный, за города и регионы идет жаркая борьба, в которой давно уже определились лидеры – основные игроки (“Комита”, “СКБ-Контур”, “Таском”) и несколько более мелких, которые соревнуются и на уровне технологий, и на уровне числа инсталляций, и по охвату территории. От этой жесткой конкуренции в конечном счете выигрывают и государство в целом, и отдельные ведомства, и граждане.

С внедрением документооборота наблюдается та же неравномерная картина. Официальные цифры статистики утверждают, что уже действует 150 удостоверяющих центров и используется приблизительно 150 – 200 тысяч сертификатов ЭЦП (ключей электронно-цифровых подписей). Лидером является федеральная налоговая служба, где реально применяется около 80 тысяч сертификатов. Во всех остальных ведомствах этот процесс только начинается, появляются первые тысячи сертификатов. Проект по введению ЭЦП в Госдуме вновь показал отсутствие централизованного управления: задачу ставят одни, оборудование закупают другие, а реального внедрения технологии в итоге нет.

В корпоративном секторе использование ЭЦП интенсивно развивается благодаря тому, что были приняты соответствующие законодательные акты, разрешающие внутрикорпоративное использование электронных подписей. В государственной сфере процесс практически не идет, поскольку координационный центр по использованию ЭЦП был создан, но действует он сейчас сам по себе, отдельно от всех остальных ведомств. Развертывание государственных удостоверяющих центров застопорилось, поскольку не решены принципиальные законодательные вопросы. Пока не появятся необходимые законы и подзаконные акты, регламентирующие практическую деятельность, дело с места не сдвинется. Поэтому и развиваются сегодня только корпоративные и ведомственные удостоверяющие центры – с претензией на публичность, с претензией на предоставление услуг широкому кругу лиц, но без возможности действительно массового применения.

Н. Шагурина: Автоматизация кадастрового учета земельных участков важна для целого ряда государственных служб и ведомств, а главное – практически для любой компании или гражданина. Насколько продвинулось решение этой проблемы, тесно связанной с организацией общего документооборота, в последнее время?

Л. Кузнецова: Работа по созданию земельных кадастров началась довольно давно. К настоящему моменту учетом недвижимости занимается Роснедвижимость, а регистрацией прав на нее – Федеральная регистрационная служба.

Чтобы правильно учитывать земельную собственность, необходимо совпадение трех пластов информации: первый – информация о земельных участках; второй – о зданиях и сооружениях на этих участках; третий – бумажные карты, регистрационные планы и другие документы, удостоверенные всеми требуемыми печатями и подписями, то есть полноценные документы с точки зрения официального делопроизводства. Теоретически если такое соответствие установить, то далее можно однозначно “привязать” тот или иной участок земли к географическим координатам и в любой момент точно сказать, кто официально является его владельцем и какова стоимость этого участка, а зная стоимость, можно определять размер налоговых поступлений, причитающихся с владельца. В реальности же все эти пласты информации не полностью стыкуются между собой, да и механизм взаимодействия “земельных” ведомств с регистрационными службами проработан слабо.

И. Илюхин: В апреле прошлого года Минэкономразвития параллельно с конкурсом на разработку концепции СПУН (система персонального учета населения) проводил конкурс на концепцию единой системы документооборота при учете земельных участков, зданий и регистрации прав и сделок. Это как раз и была попытка создать механизм взаимодействия.

Л. Кузнецова: У нас есть собственная разработка системы регистрации прав на объекты недвижимости и сделок с ней. В свое время она была сделана по заказу Московской областной регистрационной палаты и успешно внедрена еще в десяти регионах. В ходе реформы территориальные регистрационные палаты потеряли возможность самостоятельно распоряжаться своими бюджетами и принимать решения по использованию той или иной информационной системы.

А. Понеделко: Реформа вызвала отток профессионалов из госструктур, которые ранее занимались этой деятельностью. В настоящее время идет восстановление утраченных позиций. Кроме того, передел муниципальной собственности, спровоцированный реформой, идет очень активно и значительно энергичней, чем какая бы то ни было автоматизация. В целом ситуация с земельными кадастрами такая же, как по социальной поддержке населения. Вся система отлажена, регламенты и правила есть, но только обязательств государство взяло на себя гораздо больше, чем имеет средств на их реализацию. Так же и с землей. Только появление законодательных актов, регламентирующих владение землей, их четкое исполнение и контроль позволят разрешить эти проблемы.

А. Савинов: В работе по земельным кадастрам, кадастрам объектов недвижимости так же, как и во многих других вопросах, необходимо устранить межведомственные барьеры и дублирование функций, реализовать принцип единого окна кадастрового учета и оценки таких объектов. Дорого создать информационную базу объектов учета, но еще дороже поддерживать ее в актуальном состоянии. На текущий момент существует более тридцати различных регистров объектов кадастрового учета. КРОК тоже принимал участие в автоматизации земельного кадастра в Москве, ведутся работы по реализации других систем кадастрового учета. Основная цель хорошо известна: упростить и ускорить процесс оформления документов, но для полноценного решения такой задачи у отдельного заказчика просто не хватает средств, а тем временем в других ведомствах параллельно начинаются работы по реализации смежных задач. Для более эффективного управления необходимо консолидировать накопленный успешный опыт и перейти от разрозненных природоресурсных кадастров, фрагментарно охватывающих отдельные количественные показатели о земельных, водных, лесных, геологических и других ресурсах, к единому государственному кадастру, в который будет одновременно входить информация об объектах недвижимости, о земельных участках, о лесных и водных фондах, о недрах и т. д.

Н. Шагурина: Системы документооборота – только один вид бизнес-приложений. Насколько продвинулось использование других продуктов и решений, связанных с управлением бизнес-процессами?

А. Савинов: Для государственных структур задача автоматизации основного вида деятельности чаще всего решается заказной разработкой, поскольку их бизнес-процессы от ведомства к ведомству очень сильно различаются. Для избирательных комиссий это избирательные процессы, для налоговых служб – учет налогоплательщиков, контроль мероприятий предоставления налоговой отчетности. Внедрение бизнес-приложений, таких, как ERP и CRM, применяется для обеспечения вспомогательных процессов: бухгалтерского, налогового, складского учета, расчета зарплаты, учета основных средств, материально-технического обеспечения, автотранспортного и социального обслуживания сотрудников, взаимодействия с гражданами и внешними организациями.

С точки зрения внедрения ERP все организации государственного сектора можно разбить на две группы. К первой относятся всевозможные ФГУП, муниципальные предприятия, акционерные общества, все компании, где среди акционеров и учредителей есть государство. Они используют стандартный план счетов бухгалтерского и налогового учета, т.е. живут и действуют по принципам коммерческих организаций и имеют возможность внедрять у себя типовое решение. Вторая группа – это министерства и ведомства, которые имеют бюджетный план счетов, такие, как МВД, Высший Арбитражный Суд, Федеральное дорожное агентство. У них есть специфические отличия в учете, и на рынке представлен ряд решений, удовлетворяющих их нужды. В основном это специализированные решения – Oracle, “1С” и “Парус”.

Похожая ситуация наблюдается и с системами управления взаимоотношениями с клиентами (CRM). Первая группа организаций работает по принципам, близким к коммерческому сектору, в то время как у второй – министерств и ведомств – нет “клиентов” в привычном для нас понимании, там востребованы специализированные решения по автоматизации взаимодействия с гражданами и бизнесом (Citizen Interaction Management), интегрированные с контакт-центрами. Подобные решения предлагают Oracle и Avaya.

Эта группа госорганизаций не занимается коммерческой деятельностью, и для них повышение экономической эффективности не является самоцелью. Поэтому внедрение ERP и CRM для них, как правило, не актуально, чаще автоматизация ограничивается ключевыми видами деятельности.

Д. Кондратьев: Наша компания помогает министерствам и ведомствам при построении телекоммуникационной инфраструктуры. На сегодняшний день в данном направлении уже многое сделано, но при существующих темпах финансирования эта задача будет решаться еще не один год. Современные системы связи становятся востребованными лишь по мере того, как осознаются преимущества таких возможностей, как видеоконференции, системы дистанционного обучения, совместная работа с документами и т.д. Именно в таких проектах внедрения бизнес-приложений поверх телекоммуникационной инфрастуктуры мы и участвуем.

Внедрение CRM-систем и контакт-центров для работы с гражданами уже активно ведется в регионах. Сегодня большое внимание этому вопросу уделяет Минэкономразвития, поддерживая свой интерес финансированием. Кроме того, есть активные “лица”, лидеры, которые продвигают такой подход. Думаю, что именно сейчас было бы своевременно скоординировать работу, чтобы избежать ситуации, когда каждое ведомство строит свою сеть без учета “объединяющих интересов”.

Еще одна сфера, где могут использоваться бизнес-приложения, – это оптимизация и централизация работы оперативных чрезвычайных служб. Сегодня данная задача решается и финансируется как на федеральном, так и на региональных уровнях, и необходимость применения серьезных ИT-приложений для этих целей уже осознана.

И. Илюхин: Приложения класса систем принятия решений хорошо известны, а алгоритмы их функционирования прекрасно разработаны. Но нет информационной базы, на которой такие системы могли бы работать. Проблема не в том, чтобы сделать прогноз. Проблема в том, чтобы получить корректные и актуальные исходные данные для такого прогноза.

Н. Шагурина: CIO коммерческой структуры – ответственный пост и нелегкая работа. Но CIO государственного учреждения находится в еще более непростой ситуации, поскольку его деятельность оценивается публично, его успехи и промахи могут ощутить миллионы граждан. Как вы полагаете, какие процессы идут сейчас в высшем ИТ-руководстве страны?

В. Сердюков: Смотря что подразумевать под “высшим ИТ-руководством” в России. У нас есть Мининформсвязи, которое не так давно было создано как профильное министерство, отвечающее и за развитие ИТ-отрасли в том числе. До этого такая отрасль просто “не присутствовала” в государстве. Но есть также должностные лица, ответственные за процессы информатизации в каждом ведомстве. Нашему государству еще предстоит пройти путь к объединению функций информатизации в управлении государством в целом. Видимо, профильное министерство, ответственное за процесс, будет играть в этом процессе ключевую роль.

И. Илюхин: На мой взгляд, произошли заметные изменения и на уровне руководства госучереждений в сфере ИТ. Институт CIO в госсекторе уже сформировался, одно из следствий этого – усовершенствование качества бюджета.

Д. Кондратьев: Традиционно уровень высших ИТ-руководителей в госсекторе оказывался несколько ниже уровня ИТ-руководства коммерческих компаний. Конечно, я говорю лишь об условном “среднем” уровне, поскольку профессионалы высокого класса были и есть во многих государственных учреждениях. Мы с нетерпением ждали, когда изменится это общее положение, и теперь уже можно констатировать, что государственные CIO в большинстве своем стали адекватно и квалифицированно решать поставленные задачи. В то же время проблем с подготовкой кадров на уровне среднего и нижнего звена еще очень много. В результате сегодня далеко не всегда ИТ-служба приветствует реализацию новых проектов. Даже такая относительно простая вещь, как внедрение call-центра, встречает сопротивление, поскольку для ИТ-службы это новый проект, о котором у нее нет никакой информации. Думаю, что здесь нужны политические решения.

А. Савинов: На мой взгляд, здесь остается достаточно нерешенных вопросов, даже на уровне “верхушки” ИТ-руководства, и связаны они в основном с организационными проблемами. Введение института CIO в госучреждениях требует преобразования всей управленческой структуры, перераспределения полномочий между действующими замами, в частности передачи финансово-экономических функций по решению вопросов, связанных с информатизацией, непосредственно заместителям по ИТ. В коммерческом секторе институт CIO уже положительно себя зарекомендовал, надо делать ставку на подобную должностную позицию в госучреждениях. Это популяризирует саму работу в ведомствах, помогает снять недостаток квалифицированных специалистов. Если посмотреть любой публичный рейтинг CIO, там сложно заметить кого-либо из госструктур, при том, что часть самых передовых и комплексных ИТ-проектов реализована именно в госсекторе. Те немногие премии, которые введены для специалистов из госсектора, такие как “ИT-Лидер”, способствуют развитию института CIO в госорганизациях.

И. Илюхин: Человек, отвечающий за автоматизацию в пределах одного ведомства, может административными действиями или личным энтузиазмом добиться нужного и своевременного решения. Но человеку, который пытается решить проблемы автоматизации на уровне трех ведомств, недостаточно иметь только ИТ-статус, ему необходим еще и статус управленческий. Поэтому когда мы делаем проекты, выходящие за пределы одного ведомства в одном регионе, автоматически появляются два руководителя этих проектов – технический и “политический”, то есть “управленческий управленец”. При этом значимость CIO для ведомств ничуть не снижается. Множество дискуссий вокруг статуса CIO выявили его абсолютную необходимость, но этого недостаточно для управленца. Если в коммерческом секторе CIO часто вырастают в директоров по стратегическому управлению, то в госучреждении трудно себе представить, чтобы ИТ-шник отвечал за управление аппаратом. Поэтому обычно в крупных проектах среди лиц, принимающих решения, появляется руководитель аппарата или вице-губернатор, который отвечает за взаимодействие ведомств. Но пока это не стало правилом. Идет административная реформа или не идет, но еще не появились люди, которые взяли бы на себя ответственность за весь процесс автоматизации в каждом регионе. То есть личности – энтузиасты, профессионалы – есть, но у них нет соответствующего статуса. ИТ-революция – это уже вчерашний день, сейчас решаются управленческие проблемы.

А. Сабанов: Квалификация CIO в государственных органах уже весьма высока. Случайных людей на таких постах осталось очень мало. То, что закончилась административная реформа, – это, по-моему, чье-то заблуждение, поскольку пертурбации идут постоянно и мало-помалу процессы налаживаются. Эти постоянные перемещения и модернизации лично я объясняю тем, что наше государство еще очень молодо, для него характерны болезни роста. К сожалению, до сих пор в области ИТ на уровне всей страны у нас нет органа, который стал бы аналитическим центром, собирал бы всю информацию и формировал долгосрочную стратегию. О необходимости такого органа, о том, что нужны и конкретные личности, способные подобную работу возглавить и отвечать за нее, неоднократно говорилось на отраслевых конференциях, но пока дело не продвинулось. Ситуация усугубляется тем, что хотя статистические данные есть, нет инструментов, с помощью которых можно было бы извлекать необходимую информацию. Но когда в государственных структурах на должность CIO приходят молодые, грамотные энергичные люди, они “несмотря и вопреки” всем обстоятельствам все равно выполняют свою задачу. И это радует.

Материал подготовила Татьяна Зотова